Zur Gewährleistung wirkungsvollen Grundrechtsschutzes bei der Übertragung von Hoheitsrechten an supranationale Organisationen

Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts Nr. 70/2018

Gesetze, die Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen (Art. 24 Abs. 1 GG) unterliegen als Akte deutscher Staatsgewalt der Bindung an die Grundrechte, deren Wesensgehalt auch in Ansehung der supranationalen Hoheitsgewalt sicherzustellen ist. Bei der Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen trifft den Gesetzgeber die Pflicht, das vom Grundgesetz geforderten Minimum an Grundrechtsschutz sicherzustellen. Alle Verfassungsorgane sind im Rahmen ihrer Kompetenzen darüber hinaus verpflichtet, darauf hinzuwirken, dass der vom Grundgesetz geforderte Mindeststandard nicht unterschritten wird. Dies gilt für die Gründung einer zwischenstaatlichen Einrichtung und für die Dauer ihres Bestehens. Zum vom Grundgesetz geforderten Mindeststandard an Grundrechtsschutz gehört die Gewährleistung eines wirkungsvollen und lückenlosen Rechtsschutzes.
Da Verstöße gegen diese Anforderungen nicht hinreichend substantiiert dargetan waren, hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts mit heute veröffentlichtem Beschluss eine Verfassungsbeschwerde gegen Urteile des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main und des Bundesgerichtshofes, nach denen es für eine Entscheidung des Obersten Rates der zwischenstaatlich organisierten Europäischen Schulen über die Erhöhung des Schulgeldes für bestimmte Schüler keinen innerstaatlichen Rechtsschutz gibt, als unzulässig verworfen.

Sachverhalt:

Die Europäische Schule Frankfurt am Main ist eine von derzeit 13 Europäischen Schulen und eine unselbständige Untergliederung der zwischenstaatlichen Einrichtung Europäische Schulen. Diese wurde gemeinsam von den Mitgliedstaaten der Europäischen Union und der Europäischen Union gegründet, um Kindern von Eltern, die in europäischen Institutionen arbeiten, einen Unterricht in der Muttersprache zu ermöglichen. Die Beschwerdeführer waren nicht für die europäischen Institutionen tätig. Sie sind Eltern von ehemaligen Schülern, die mit der Europäischen Schule Frankfurt am Main Schulverträge für ihre Kinder abgeschlossen hatten, und sich in diesen mit der jährlichen Festsetzung des Schulgeldes durch den Obersten Rat der Europäischen Schulen einverstanden erklärt hatten. Die im Schuljahr 2003/2004 durch den Obersten Rat vorgenommenen Anhebungen des Schulgeldes um teilweise über 30 Prozent erachteten die Beschwerdeführer für überhöht und riefen deshalb die gemäß Art. 27 Abs. 1 der Satzung bei den Europäischen Schulen eingerichtete Beschwerdekammer an, die sich für unzuständig erklärte. Die Beschwerdeführer klagten – auch in der Revisionsinstanz letztlich erfolglos – auf Rückzahlung des nach ihrer Ansicht überhöhten Anteils der von ihnen bereits gezahlten Schulgelder sowie auf Feststellung, dass die beklagte Schule ab dem Jahr 2005/2006 bis zum Europäischen Abitur zu entrichtende Schulgebühren nach billigem Ermessen festzusetzen habe. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde greifen sie die Urteile des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main und des Bundesgerichtshofs sowie mittelbar das deutsche Zustimmungsgesetz zur Vereinbarung über die Satzung der Europäischen Schulen an, wonach für ihr Klagebegehren keine Zuständigkeit bundesdeutscher Gerichte gegeben ist.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

1. a) Integrationsgesetze, mit denen nach Art. 24 Abs. 1 GG Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen werden, müssen sicherstellen, dass auch die zwischenstaatliche Einrichtung einen Grundrechtsschutz gewährleistet, der den vom Grundgesetz geforderten Mindeststandard umfasst, insbesondere den Wesensgehalt der Grundrechte garantiert. Soweit Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen werden, öffnet Art. 24 Abs. 1 GG die nationale Rechtsordnung derart, dass der ausschließliche Herrschaftsanspruch der Bundesrepublik Deutschland im Geltungsbereich des Grundgesetzes zurückgenommen und der unmittelbaren Geltung und Anwendbarkeit eines Rechts aus anderer Quelle innerhalb des staatlichen Herrschaftsbereichs Raum gelassen werden kann, ohne dass es eines Umsetzungs- oder Vollzugsaktes deutscher Stellen bedarf. Seine verfassungsrechtliche Rechtfertigung findet dies in der Integrationsermächtigung des Art. 24 Abs. 1 und 1a GG, seine Grundlage in dem jeweiligen Integrations- und Zustimmungsgesetz zu den in Rede stehenden Verträgen. Integrationsgesetze sind als Akte deutscher Staatsgewalt an die im Grundgesetz verbürgten Grundrechte gebunden, deren Wesensgehalt (Art. 19 Abs. 2 GG) sie auch in Ansehung der supranationalen Hoheitsgewalt generell sicherzustellen haben.
2. b) Öffnet der Staat seine Rechtsordnung und räumt er den Organen einer zwischenstaatlichen Einrichtung Hoheitsrechte ein, die (Grund-)Rechte beschränken oder solche Beschränkungen ermöglichen können, so trifft ihn die Pflicht, die Gewährleistung des vom Grundgesetz geforderten Minimums an Grundrechtsschutz sicherzustellen. Insoweit darf der Integrationsgesetzgeber Hoheitsrechte auf eine zwischenstaatliche Einrichtung nur übertragen, wenn diese rechtsstaatliche, einen adäquaten Grundrechtsschutz verbürgende Garantien aufweist. Darüber hinaus sind alle Verfassungsorgane im Rahmen ihrer Kompetenzen verpflichtet, darauf hinzuwirken, dass die vom Grundgesetz geforderten Mindeststandards nicht unterschritten werden.

Die im Grundgesetz verbrieften Grundrechte erfordern darüber hinaus nicht nur bei der Übertragung von Hoheitsrechten Beachtung, sondern auch beim Vollzug des Integrationsprogramms. Das kann auch dazu führen, dass ein zunächst verfassungsmäßiges Integrationsgesetz nachträglich verfassungswidrig wird, wenn eine verfassungswidrige Anwendungspraxis auf das Integrationsgesetz selbst zurückzuführen ist und darin ein strukturbedingtes normatives Regelungsdefizit zum Ausdruck kommt.

1. c) Zum im Rahmen zwischenstaatlicher Einrichtungen zu sichernden Mindestmaß an Grundrechtsschutz gehört ein wirkungsvoller Rechtsschutz. Er sichert das grundlegende Recht, sich gegen Maßnahmen der öffentlichen Gewalt vor einem Gericht zur Wehr setzen zu können. Die Garantie des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG verlangt nicht nur, dass jeder potentiell rechtsverletzende Akt der Exekutive in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht der richterlichen Prüfung unterliegt; vielmehr müssen die Gerichte den betroffenen Rechten auch tatsächliche Wirksamkeit verschaffen. Der Zugang zu einer gerichtlichen Entscheidung in der Sache darf daher – vorbehaltlich verfassungsunmittelbarer Schranken – in keinem Fall ausgeschlossen, faktisch unmöglich gemacht oder in unzumutbarer, durch Sachgründe nicht mehr zu rechtfertigender Weise erschwert werden. Auf die Gewährleistung eines dermaßen wirkungsvollen Rechtsschutzes hat der Einzelne einen verfassungskräftigen Anspruch. Ermächtigt der Gesetzgeber zwischenstaatliche Einrichtungen oder internationale Organisationen dazu, öffentliche Gewalt unmittelbar gegenüber den Betroffenen in Deutschland auszuüben, muss er einen wirkungsvollen Rechtsschutz sicherstellen. Geboten ist insoweit ein Individualrechtsschutz durch unabhängige Stellen, die mit hinlänglicher Gerichtsbarkeit, insbesondere mit einer dem Rechtsschutzbegehren angemessenen Prüfungs- und Entscheidungsmacht über tatsächliche und rechtliche Fragen, ausgestattet sind, auf Grund eines Verfahrens entscheiden, das rechtliches Gehör, dem Streitgegenstand angemessene Angriffs- und Verteidigungsmittel und einen frei gewählten, kundigen Beistand ermöglicht und deren Entscheidungen die Verletzung eines Grundrechts sachgerecht und wirksam sanktionieren. Des Weiteren müssen supranationale Rechtsschutzeinrichtungen ihre Gerichtsbarkeit auch tatsächlich ausüben.

Dieser Maßstab deckt sich mit den – bei der Auslegung des Grundgesetzes gemäß Art. 1 Abs. 2 GG zu berücksichtigenden – Anforderungen aus Art. 6 Abs. 1 EMRK und der Rechtsprechung des EGMR, an die ein Konventionsstaat auch gebunden bleibt, wenn er Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen überträgt. Auch insoweit muss er einen Grundrechtsschutz sicherstellen, der dem von der Konvention gewährten Schutz gleichwertig ist.

Als materielle Gewährleistung ist die Garantie effektiven Rechtsschutzes Bestandteil des Rechts der Europäischen Schulen, weil sämtliche beteiligte Staaten Vertragsstaaten der Europäischen Menschenrechtskonvention sind und für die an der zwischenstaatlichen Einrichtung ebenfalls beteiligte Europäische Union die dort niedergelegten Garantien auch gelten (Art. 6 Abs. 2 EUV).

1. d) Mit der Ermächtigung zur Übertragung von Hoheitsrechten nach Art. 24 Abs. 1 und 1a GG geht nicht nur die Möglichkeit einher, die Rechtsprechungsaufgabe auf die supranationale Einrichtung zu übertragen, sondern auch die Befugnis, den Zugang zu deutschen Gerichten insoweit auszuschließen. Auslegung und Anwendung des supranationalen Rechts – einschließlich der Bestimmung der dabei anzuwendenden Methode – obliegen im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen dann allein den völkerrechtlich ermächtigten Rechtsschutzinstanzen. Der Rechtsweg, den Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG den Rechtsuchenden gewährleistet, bedarf der gesetzlichen Ausgestaltung. Rechtsschutz ist eine staatliche Leistung, deren Voraussetzungen erst geschaffen, deren Art näher bestimmt und deren Umfang im Einzelnen festgelegt werden müssen. Einfach-gesetzlich eröffnete Rechtsschutzmöglichkeiten nimmt Art. 19 Abs. 4 GG in seinen effektiven Schutzbereich auf und sichert sie grundrechtlich ab. Ähnlich wie Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistet er insoweit einen relativen Normbestandsschutz. Hat der Integrationsgesetzgeber die Rechtsprechungsaufgabe auf ein zwischenstaatliches Gericht übertragen, können Maßnahmen der supranationalen Einrichtung grundsätzlich nicht vor deutschen Gerichten angegriffen werden. Als ein auf Ausgestaltung durch den Gesetzgeber angewiesenes Teilhaberecht gewährt Art. 19 Abs. 4 GG Rechtsschutz grundsätzlich nur nach Maßgabe der gesetzlichen Vorgaben und nur gegen Akte der deutschen öffentlichen Gewalt. Weder aus Art. 24 Abs. 1 GG noch aus Art. 19 Abs. 4 GG folgt insoweit ein verfassungsunmittelbarer Anspruch auf Zugang zu deutschen Gerichten.

Etwas anderes gilt dann, wenn dem Einzelnen in den völkerrechtlichen Verträgen zur Gründung einer zwischenstaatlichen Einrichtung oder im Integrationsgesetz der Zugang zu den nationalen Gerichten eröffnet wird. Die übliche Immunität zwischenstaatlicher Einrichtungen und internationaler Organisationen kann im Statut eingeschränkt oder es kann ganz auf sie verzichtet werden.

2. Im Hinblick auf diese Maßstäbe genügt der Beschwerdevortrag nicht den Begründungsanforderungen der §§ 23, 92 BVerfGG.

Die Beschwerdeführer haben eine Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG durch die fachgerichtliche Auslegung von Art. 27 Abs. 7 der Satzung nicht hinreichend substantiiert geltend gemacht. Dem Beschwerdevortrag fehlt jede argumentative Auseinandersetzung mit der Begründung der angegriffenen Urteile, die eine Eröffnung der deutschen Gerichtsbarkeit durch Art. 27 Abs. 7 der Satzung im vorliegenden Fall nicht für gegeben halten. Insbesondere setzen sich die Beschwerdeführer nicht damit auseinander, dass Art. 27 Abs. 2 Satz 1 der Satzung eine ausschließliche erst- und letztinstanzliche Zuständigkeit der Beschwerdekammer für Streitigkeiten vorsieht, die sich auf die Rechtmäßigkeit einer vom Obersten Rat in Ausübung seiner Befugnisse getroffenen Entscheidung beziehen und die betroffenen Personen beschweren. Diese Bestimmung erfasst jedenfalls dem Wortlaut nach auch Streitigkeiten über die Erhöhung des Schulgeldes. Dass die Voraussetzungen für ein Verfahren der Beschwerdekammer zur Überprüfung von Beschlüssen des Obersten Rates gemäß Art. 25 Nr. 4 der Satzung betreffend das den Eltern aufzuerlegende Schulgeld und die entsprechenden Durchführungsbestimmungen bislang weder in der Allgemeinen Schulordnung noch im Statut der Beschwerdekammer oder in ihrer Verfahrensordnung näher geregelt sind, zwingt entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer nach dem Wortlaut von Art. 27 Abs. 2 Satz 3 der Satzung unter Berücksichtigung des systematischen Zusammenhangs mit Art. 27 Abs. 2 Satz 1 und 2 der Satzung jedenfalls nicht zu der Annahme, es sei schon keine Zuständigkeit der Beschwerdekammer gegeben.

Auch der Angriff der Beschwerdeführer auf das deutsche Zustimmungsgesetz zur Vereinbarung über die Satzung genügt nicht den Begründungsanforderungen. Sie haben weder dessen Entscheidungserheblichkeit noch dessen Verfassungswidrigkeit hinreichend substantiiert dargelegt. Dem Beschwerdevortrag lässt sich nicht entnehmen, dass das Gesetz im Laufe der Zeit verfassungswidrig geworden wäre, weil der Oberste Rat keinen wirkungsvollen Rechtsschutz sichergestellt und sich insoweit ein strukturelles Vollzugsdefizit ergeben hätte. Die Beschwerdeführer haben insbesondere nicht dargelegt, dass es sich bei dem begründeten Bericht des Präsidenten der Beschwerdekammer vom 8. November 2004, mit dem er diese für die Überprüfung der Schulgelderhöhungen für unzuständig erklärt hat, nicht nur um eine Fehlentscheidung im Einzelfall handelt.