Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts Nr. 38/2018
Die Ernennung von Beamten auf Lebenszeit zu Richtern auf Zeit an den Verwaltungsgerichten erster Instanz in außergewöhnlichen Situationen vorübergehend erhöhten Personalbedarfs ist mit der Verfassung vereinbar. Solche Richter erfüllen die Anforderungen an den gesetzlichen Richter gemäß Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Grundsätze der Gewaltenteilung sowie der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Richter sind gewahrt. Allerdings bedarf es einer verfassungskonformen Auslegung der maßgeblichen Vorschriften dahin, dass die wiederholte Bestellung eines Beamten zum Richter auf Zeit nicht in Betracht kommt. Dies hat der Zweite Senat mit heute veröffentlichtem Beschluss entschieden und eine Verfassungsbeschwerde gegen den Beschluss eines Richters auf Zeit zurückgewiesen. Richterin Hermanns hat ein Sondervotum zu der Entscheidung abgegeben.
Sachverhalt:
Mit dem Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz vom 20. Oktober 2015 wurden Vorschriften in die Verwaltungsgerichtsordnung aufgenommen, die die Ernennung von Beamten auf Lebenszeit mit der Befähigung zum Richteramt zu Richtern auf Zeit ermöglichen (§ 17 Nr. 3, § 18 VwGO). Die Richter auf Zeit müssen für die Dauer von mindestens zwei Jahren bestellt werden. In dieser Zeit ruht ihr Beamtenverhältnis; nach Ablauf der Amtszeit als Richter lebt es wieder auf. Die Richter auf Zeit können nur an den Verwaltungsgerichten erster Instanz tätig werden. Gesetzliche Voraussetzung für ihre Bestellung ist ein „nur vorübergehender Personalbedarf“. Damit soll vor allem die zügige Bearbeitung der stark gestiegenen Anzahl asylrechtlicher Streitigkeiten sichergestellt werden. Der Einsatz von Richtern auf Zeit ist aber nicht auf dieses Sachgebiet beschränkt. Von der Möglichkeit, an den Verwaltungsgerichten Richter auf Zeit einzusetzen, hat bislang nur das Land Mecklenburg-Vorpommern Gebrauch gemacht.
Der Beschwerdeführer stellte einen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gegen die Ablehnung seines Asylantrages als unzulässig und die Anordnung seiner Abschiebung nach Italien, wo ihm bereits internationaler Schutz zuerkannt worden war. Diesen Antrag lehnte das Verwaltungsgericht Schwerin durch einen Richter auf Zeit als Einzelrichter mit unanfechtbarem Beschluss ab. Hiergegen richtet sich die Verfassungsbeschwerde.
Wesentliche Erwägungen des Senats:
1. Ein Verfassungsgebot der lebenslangen Anstellung aller Berufsrichter steht der auf außergewöhnliche Bedarfssituationen beschränkten Verwendung von Richtern auf Zeit nicht entgegen. Leitbild des Grundgesetzes und maßgebliche Grundlage für eine rechtsstaatliche, die Gewährung effektiven Rechtsschutzes verwirklichende Justiz ist nach Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG der hauptamtlich und planmäßig endgültig angestellte Richter. Die Garantie der richterlichen Unabhängigkeit fordert aber nicht generell eine Ernennung der Richter auf Lebenszeit. Auch unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des öffentlichen Dienstrechts ist die lebenslange Anstellung von Richtern jedenfalls nicht ausnahmslos geboten. Es muss allerdings der grundsätzliche Vorrang des Lebenszeitrichterverhältnisses gewahrt bleiben. Die gesetzliche Voraussetzung des „nur vorübergehenden Personalbedarfs“ ist daher eng auszulegen und nur in einer außergewöhnlichen, nicht durch herkömmliche Instrumente der Personalbewirtschaftung handhabbaren Belastungssituation erfüllt.
2. Richter auf Zeit erhalten den Richterstatus, sind Inhaber einer Planstelle und hauptamtlich tätig; ihre Amtsdauer als Richter an einem bestimmten Gericht kann nicht vorzeitig beendet werden. Sie entsprechen insoweit dem grundgesetzlichen Leitbild des hauptamtlich und planmäßig endgültig angestellten Richters. Richter auf Zeit genießen für die Dauer ihrer Amtszeit ebenso wie Richter auf Lebenszeit die persönliche Unabhängigkeit nach Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG und damit strikten Schutz vor Entlassung, Amtsenthebung oder Versetzung.
3. Die Bestellung von Beamten auf Lebenszeit als Richter auf Zeit, deren Amt als Beamter lediglich ruht und die nach Ablauf ihrer Amtszeit als Richter in das Amt als Beamter zurückkehren, ist im Ergebnis mit der Verfassung vereinbar.
a) Das auf dem Grundsatz der Gewaltenteilung beruhende Verbot der personellen Verflechtung zwischen den Organen der rechtsprechenden und der vollziehenden Gewalt ist ein Verbot der gleichzeitigen Aufgabenwahrnehmung in zwei Staatsgewalten. Es wird durch die zeitliche Aufeinanderfolge von Tätigkeiten in beiden Staatsgewalten nicht verletzt. Auch dass bei den Richtern auf Zeit das künftige Wiederaufleben des Beamtenverhältnisses nach dem Ende der Amtszeit als Richter von vornherein feststeht, begründet wegen der klaren zeitlichen Abgrenzung keine grundsätzlichen Bedenken.
b) Die Bestellung von Beamten auf Lebenszeit zu Richtern auf Zeit verletzt auch nicht die Garantie der richterlichen Unabhängigkeit. Die bereits feststehende Rückkehr in die Verwaltung hindert, wenn die Amtszeit eine bestimmte Mindestdauer hat, nicht den erforderlichen Rollenwechsel vom weisungsabhängigen Beamten zum unabhängigen Richter. Etwaige Vorwirkungen der absehbaren Rückkehr in das Amt als Beamter, das nicht dieselben Garantien für die Stabilität des Amtes bietet wie das Amt als Richter und beispielsweise eine Versetzung erlaubt, mit der Entscheidungen des Richters nachträglich sanktioniert werden könnten, liegen aufgrund der gefestigten politischen Kultur des Respekts vor der richterlichen Unabhängigkeit in Deutschland fern; zudem bestehen hinreichende strukturelle Sicherungen.
c) Dass Beamte zu Richtern auf Zeit an Verwaltungsgerichten ernannt werden, verletzt nicht die Verfassungsgarantie der richterlichen Unparteilichkeit. Allerdings ist ein „Distanzgebot“ zu beachten: Der Richter auf Zeit darf nicht in Verfahren tätig werden, an denen seine Stammbehörde oder eine dieser vorgesetzte Behörde beteiligt ist. Dieser Anforderung muss bereits bei der Geschäftsverteilung Rechnung getragen werden; im Übrigen reichen die bestehenden prozessrechtlichen Vorschriften über die Ablehnung von Richtern wegen Besorgnis der Befangenheit bei entsprechend strenger Handhabung als Sicherung aus.
4. Das Nebeneinander von Richtern mit unterschiedlichem Status begründet keine Verletzung der richterlichen Unabhängigkeit. Der Gesetzgeber hat die Auswahl zwischen den verschiedenen Statusformen des Richteramtes nicht dem Belieben der Exekutive überlassen, sondern das Regelmodell des Richters auf Lebenszeit vorgesehen und die Bestellung von Richtern auf Zeit auf Ausnahmesituationen eines nur vorübergehenden Personalbedarfs beschränkt.
5. Auch dass der Exekutive in gewissem Umfang die anlassbezogene Schaffung und befristete Besetzung von Richterstellen ermöglicht wird, verletzt nicht die richterliche Unabhängigkeit. Die dadurch der Exekutive eröffnete zusätzliche Gestaltungsmacht hält sich noch im verfassungsrechtlich zulässigen Rahmen, weil der Einsatz der Richter auf Zeit nicht auf das Sachgebiet beschränkt ist, das den Anlass der Ernennung bildet, und die konkrete Geschäftsverteilung durch das Präsidium des Gerichts beschlossen wird.
6. Die gesetzlichen Regelungen zur Amtsdauer der Richter auf Zeit sind im Ergebnis verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Mit der Festlegung einer Mindestamtsdauer und der Bindung der Amtsdauer an die prognostizierte Dauer des Ausnahmebedarfs ist eine hinreichend konkrete Regelung getroffen worden; der abschließenden Festlegung der Amtsdauer durch den Gesetzgeber bedurfte es nicht. Die vorgesehene Mindestamtsdauer von zwei Jahren liegt allerdings an der unteren Grenze des verfassungsrechtlich Zulässigen.
7. Verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen wäre allerdings die Möglichkeit der wiederholten Ernennung eines Beamten zum Richter auf Zeit. Könnte nach Ablauf der Amtszeit über die Wiederernennung für eine weitere Amtszeit entschieden werden, so würde die Fortführung der richterlichen Tätigkeit dem kontrollierenden Zugriff der Exekutive geöffnet; das zum Schutz der richterlichen Unabhängigkeit geltende Verbot der Entlassung, Absetzung oder Versetzung von Richtern (Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG) könnte umgangen werden. § 18 VwGO ist deshalb verfassungskonform dahin auszulegen, dass die erneute Bestellung eines Richters auf Zeit nach dem Ablauf seiner Amtszeit ausgeschlossen ist.
Abweichende Meinung der Richterin Hermanns:
§ 18 VwGO ist unvereinbar mit der durch Art. 97 GG garantierten Unabhängigkeit der Richter und den Anforderungen von Art. 92 GG an die rechtsprechende Gewalt. Die Verfassungsbeschwerde ist daher begründet.
1. Art. 97 GG garantiert Freiheit von äußerer Einflussnahme durch die Exekutive und verlangt vom Gesetzgeber Vorkehrungen für eine möglichst effektive Entfaltung der richterlichen Unabhängigkeit. Die gesetzliche Ausgestaltung des Richters auf Zeit durch § 18 VwGO unterschreitet das Maß der geforderten Vorkehrungen zum Schutz der Unabhängigkeit.
Der Richter auf Zeit ist der Möglichkeit einer – durch den Einsatz von Lebenszeitrichtern oder Richtern im Nebenamt – vermeidbaren Einflussnahme durch die Exekutive auf seine richterliche Tätigkeit ausgesetzt, weil seine persönliche Unabhängigkeit durch den Richterstatus nur vorübergehend gesichert und seine berufliche Karriere danach wieder stärker vom Staat abhängig ist. Durch das automatische Wiederaufleben seines Beamtenstatus ist er zwar statusrechtlich und finanziell abgesichert. Seine konkrete Verwendung nach Beendigung des Richteramtes ist jedoch offen; außerdem ist er in eine steilere Hierarchie eingebunden als in der Richterlaufbahn. Daraus resultieren Anreizeffekte, die wegen ihrer Vorwirkung eine jedenfalls mittelbare, informelle Einflussnahme der Exekutive auf die Tätigkeit als Richter auf Zeit ermöglichen. Sie sind umso weniger fernliegend, je kürzer die Dauer des Richterverhältnisses auf Zeit ist.
Die Garantie der Unabhängigkeit durch Art. 97 GG bildet die normative Grundlage für die Entwicklung einer politischen Kultur, die von Respekt vor der Unabhängigkeit der Gerichte geprägt ist, wie umgekehrt eine solche Kultur bei einer Schwächung der normativen Rahmenbedingungen, die richterliche Unabhängigkeit sichern, Schaden erleiden kann.
2. Dem Richter auf Zeit gemäß § 18 VwGO fehlt zudem die von Art. 92 GG vorausgesetzte Neutralität und Distanz gegenüber den Verfahrensbeteiligten, weil er wegen des planmäßigen Wiederauflebens seines Beamtenstatus nach Beendigung des Richterverhältnisses mehr als unvermeidbar dem Einflussbereich der Exekutive unterliegt, über deren Akte er als Verwaltungsrichter zu urteilen hat. Dass der Richter nur vorübergehend von der vollziehenden Gewalt an die Judikative „ausgeliehen“ ist, kann bei einem Verfahrensbeteiligten auch bei vernünftiger Würdigung aller Umstände die Befürchtung begründen, der Richter stehe „im Lager“ der gegnerischen Prozesspartei und sei nicht neutral. Dies gilt auch dann, wenn eine andere als seine Stammbehörde oder eine dieser vorgesetzte Behörde Beteiligte ist.
3. Kollidierende verfassungsrechtliche Wertentscheidungen, die eine Einschränkung der Gewährleistungen von Art. 92 und Art. 97 GG rechtfertigen könnten, ergeben sich insbesondere nicht aus Art. 19 Abs. 4 GG. Effektiver Rechtsschutz ist nur durch unabhängige Richter möglich.