Verfassungsbeschwerden gegen verzögerte Besoldungsanpassungen für sächsische Beamte der Besoldungsgruppen A 10 aufwärts erfolgreich

Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts Nr. 56/2017

Der Freistaat Sachsen hat zum 1. Januar 2008 die Angleichung der Ostbesoldung an das Westniveau für Beamte der Besoldungsgruppen bis A 9 vollzogen, während die abgesenkte Ostbesoldung für die Besoldungsgruppen ab A 10 aufwärts erst zum 1. Januar 2010 auslief. Darüber hinaus wurde im Jahr 2008 für die Beamten der Besoldungsgruppen A 10 aufwärts die Übertragung des Tarifergebnisses um vier Monate hinausgeschoben. Die verzögerte Angleichung der Besoldung und Versorgung an das Westniveau für die Besoldungsgruppen ab A 10 aufwärts und die verzögerte Übertragung der Tarifergebnisse durch die Besoldungsanpassung 2008 sind mit Art 33 Abs. 5 GG und Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar. Dies hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts mit heute veröffentlichtem Beschluss entschieden. Insbesondere fehlt es hinsichtlich beider Maßnahmen an einem sachlichen Grund für die Benachteiligung der Beamten der Besoldungsgruppen A 10 aufwärts gegenüber den Beamten bis zur Besoldungsgruppe A 9. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, spätestens bis zum 1. Juli 2018 für die Jahre 2008 und 2009 eine verfassungskonforme Neuregelung zu treffen.

Sachverhalt:

Der Freistaat Sachsen hat zum 1. Januar 2008 die Angleichung der Ostbesoldung an das Westniveau für Beamtinnen und Beamte der Besoldungsgruppen bis A 9 vollzogen. Für die Besoldungsgruppen ab A 10 aufwärts lief die abgesenkte Ostbesoldung dagegen erst zum 1. Januar 2010 aus. Zur Verhinderung der Situation, dass ein Beamter der Besoldungsgruppe A 10 geringere Dienst- oder Versorgungsbezüge als ein vergleichbarer Beamter der Besoldungsgruppe A 9 erhielt, wurde der Unterschiedsbetrag zwischen der Besoldung nach Besoldungsgruppe A 9 (West) und der Besoldung nach Besoldungsgruppe A 10 (Ost) zuzüglich eines Betrages in Höhe von 10 EUR als Zulage gewährt. Sofern ein Beamter der Besoldungsgruppe A 10 gleich hohe oder geringfügig höhere Bezüge hatte als ein vergleichbarer Beamter der Besoldungsgruppe A 9, wurde die Zulage nicht gewährt. Zusätzlich zu dem um zwei Jahre späteren Auslaufen der Ostbesoldung wurde für alle Besoldungsgruppen ab A 10 aufwärts die Besoldungsanpassung 2008 um 2,9 % um vier Monate hinausgeschoben.

Die Beschwerdeführer sind beziehungsweise waren Polizeioberkommissare der Besoldungsgruppe A 10 im Freistaat Sachsen. Beide erhielten die abgesenkten Bezüge der Ostbesoldung. Für den zum 31. Dezember 2007 in den Ruhestand getretenen Beschwerdeführer in dem Verfahren 2 BvR 905/14 setzte sich die Absenkung in dessen Versorgungsbezügen fort. Darüber hinaus betraf beide Beschwerdeführer die Verzögerung der Besoldungsanpassung im Jahr 2008 um vier Monate. Nach erfolglosen Widersprüchen blieben auch die auf volle Besoldung beziehungsweise Versorgung gerichteten Klagen beider Beschwerdeführer in allen drei Instanzen erfolglos. Mit ihren Verfassungsbeschwerden rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung ihrer Rechte aus Art. 3 Abs. 1 und Art. 33 Abs. 5 GG.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

1. Zu den das Beamtenverhältnis bestimmenden hergebrachten Grundsätzen zählen unter anderem das Alimentations-, das Leistungs- sowie das Laufbahnprinzip und damit eng zusammenhängend das Abstandsgebot.
2. a) Das Alimentationsprinzip verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten und seine Familie lebenslang angemessen zu alimentieren und ihm nach seinem Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Allein die Finanzlage der öffentlichen Haushalte oder das Ziel der Haushaltskonsolidierung vermögen den Grundsatz der amtsangemessenen Alimentierung nicht einzuschränken. Andernfalls liefe die Schutzfunktion des Art. 33 Abs. 5 GG ins Leere.
3. b) Das Leistungsprinzip bezeichnet in seinem Kern das Prinzip der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG). Es betrifft nicht nur den erstmaligen Zugang zu einem öffentlichen Amt beim Eintritt in das Beamtenverhältnis, sondern beinhaltet auch die Anerkennung und rechtliche Absicherung des Beförderungserfolges, den der Beamte bei der Bestenauslese aufgrund von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung erlangt hat.
4. c) Nach dem Laufbahnprinzip bestehen für die Einstellung und das berufliche Fortkommen des Beamten, Richters oder Soldaten Laufbahnen mit jeweils typisierten Mindestanforderungen. Die Organisation der öffentlichen Verwaltung stellt darauf ab, dass in den höher besoldeten Ämtern die für den Dienstherrn wertvolleren Leistungen erbracht werden. Deshalb muss im Hinblick auf das Leistungs- und das Laufbahnprinzip mit der organisationsrechtlichen Gliederung der Ämter eine Staffelung der Gehälter einhergehen.
5. d) Auch das Abstandsgebot stellt einen eigenständigen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums dar, der allerdings in enger Anbindung zum Alimentationsprinzip und zum Leistungsgrundsatz steht. Es untersagt dem Gesetzgeber, ungeachtet seines weiten Gestaltungsspielraums bei der Ausgestaltung des Besoldungsrechts, den Abstand zwischen verschiedenen Besoldungsgruppen dauerhaft einzuebnen. Die „amts“angemessene Besoldung ist damit eine notwendigerweise abgestufte Besoldung. Da bestehende Abstände zwischen den Besoldungsgruppen Ausdruck der den Ämtern durch den Gesetzgeber zugeschriebenen Wertigkeiten sind, dürfen sie nicht infolge von Einzelmaßnahmen – etwa die zeitversetzte und/oder gestufte Inkraftsetzung von Besoldungserhöhungen für Angehörige bestimmter Besoldungsgruppen – nach und nach eingeebnet werden. Es besteht ein Verbot schleichender Abschmelzung bestehender Abstände, solange der Gesetzgeber nicht in dokumentierter Art und Weise von seiner Befugnis zur Neueinschätzung der Ämterwertigkeit und Neustrukturierung des Besoldungsgefüges Gebrauch macht.
6. Die Regelung der Bezüge ist auch an den Gleichheitssatz gebunden. Danach sind Beamte mit gleichen oder gleichwertigen Ämtern in der Regel gleich zu besolden. Dies gilt jedoch nicht uneingeschränkt. Die Zulässigkeit einer Differenzierung hängt davon ab, ob nach dem Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG ein sachlich gerechtfertigter Grund hierfür vorliegt. Allerdings überprüft das Bundesverfassungsgericht wegen des weiten Spielraums des Gesetzgebers nicht, ob dieser die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat. Es kann, sofern nicht von der Verfassung selbst getroffene Wertungen entgegenstehen, nur die Überschreitung äußerster Grenzen beanstanden, jenseits derer sich gesetzliche Vorschriften bei der Abgrenzung von Lebenssachverhalten als evident sachwidrig erweisen.
7. Die Verzögerung der Besoldungsanpassung in Höhe von 2,9 % um vier Monate verletzt die Rechte der Beschwerdeführer aus Art. 33 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG. Die betroffenen Beamten der Besoldungsgruppen A 10 aufwärts wurden ohne erkennbaren sachlichen Grund im Vergleich zu den Beamten bis zur Besoldungsgruppe A 9, die von der Besoldungsanpassung schon zum 1. Mai 2008 profitiert haben, benachteiligt.
8. a) Der sächsische Besoldungsgesetzgeber kann sich insbesondere nicht darauf berufen, dass eine grundlegende Neuregelung des Besoldungssystems Gegenstand der Gesetzesänderung gewesen und ihm daher ein besonders weiter Gestaltungsspielraum einzuräumen sei. Ausweislich der Gesetzesbegründung sollte die verzögerte Besoldungsanpassung allein der Erzielung von Einsparungen dienen. Mit der Verzögerung einer Besoldungsanpassung hat der Besoldungsgesetzgeber lediglich durch Einzelmaßnahmen den Empfängern ausgewählter Besoldungsgruppen einen „weiteren Beitrag zur haushaltsgemäßen Konsolidierung“ abverlangt.

Die verzögerte Übertragung der Tarifergebnisse im Jahr 2008 für die Besoldungsgruppen ab A 10 aufwärts lässt sich auch nicht als sozialverträglicher Sparbeitrag höherer Besoldungsgruppen rechtfertigen. Zwar erscheint auf den ersten Blick die Begründung nachvollziehbar, dass Empfänger höherer Bezüge von der allgemeinen Teuerung, zu deren Ausgleich die lineare Erhöhung der Besoldung und Versorgung beitragen soll, weniger stark betroffen sind als Empfänger niedriger Bezüge. Allerdings trägt diese Argumentation gerade im vorliegenden Kontext nicht, da die angegriffene Maßnahme nicht ausschließlich Empfänger höherer Bezüge betrifft. Jedenfalls bei den der Besoldungsgruppe A 10 zugehörigen Beamten handelt es sich offensichtlich nicht um Empfänger höherer Bezüge.

Zudem verpflichtet das Alimentationsprinzip den Besoldungsgesetzgeber dazu, sich bei der Bemessung der Besoldung – für alle Beamten – an der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und dem allgemeinen Lebensstandard zu orientieren. Dass allein die Finanzlage der öffentlichen Haushalte oder das Ziel der Haushaltskonsolidierung den Grundsatz der amtsangemessenen Alimentierung nicht einzuschränken vermag, gilt ebenfalls für alle Beamten. Die von Verfassungs wegen geschuldete Alimentierung ist nicht eine dem Umfang nach beliebig variable Größe, die sich einfach nach den „wirtschaftlichen Möglichkeiten“ der öffentlichen Hand oder nach den politischen Dringlichkeitsbewertungen hinsichtlich der verschiedenen vom Staat zu erfüllenden Aufgaben oder nach dem Umfang der Bemühungen um die Verwirklichung des allgemeinen Sozialstaatsprinzips bemessen lässt. Wenn der Besoldungsgesetzgeber für niedrigere Besoldungsgruppen eine Anpassung in bestimmter Höhe als für eine amtsangemessene Alimentation erforderlich erachtet, muss er sich hieran für alle Beamten festhalten lassen, sofern er mit der Differenzierung keine Umgestaltung des Besoldungssystems oder eine Neubewertung von Statusämtern vornimmt.

1. b) Es liegt auch kein Ausnahmefall vor, der die Maßnahme des Besoldungsgesetzgebers verfassungsrechtlich rechtfertigten könnte. Die verzögerte Besoldungsanpassung stellt sich für die Besoldungsgruppen A 10 aufwärts nicht als Teil eines schlüssigen Gesamtkonzepts zur Sanierung des sächsischen Haushalts dar, sondern als einmaliger „Sparbeitrag“. Andere mit Verfassungsrang ausgestattete kollidierende Wertentscheidungen, die zu berücksichtigen wären, sind nicht ersichtlich. Insbesondere können im vorliegenden Zusammenhang keine besonderen sozialen Belange zu einer ausnahmsweisen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung der Maßnahme führen.
2. Auch die differenzierte Angleichung an das West-Besoldungsniveau bei Beamten mit einem Amt bis zur Besoldungsgruppe A 9 einerseits und bei Beamten und Richtern mit einem höheren Amt andererseits ist mit dem Grundgesetz unvereinbar.
3. a) Die West-Angleichung als solche kann zwar als Systemwechsel angesehen werden, weil hierin die endgültige Abkehr von einer mit Rücksicht auf die Folgen der Deutschen Einheit über Jahre hinweg bestehenden Differenzierung zu sehen ist. Die Entscheidung für eine differenzierte West-Angleichung betrifft aber die Art und Weise der Gestaltung dieses Systemwechsels und läuft somit auf eine bloße haushalterisch motivierte Einzelmaßnahme hinaus.

Durch die angegriffene Maßnahme wird der Abstand zwischen den Besoldungsgruppen A 9 und A 10 (Ost) eingeebnet. Damit ist das Abstandsgebot beeinträchtigt. Die Abstände zwischen den Besoldungsgruppen A 9 (Ost) und A 10 (Ost) lagen vor der Differenzierung mit Wirkung zum 1. Januar 2008 im Mittel aller einander entsprechenden Stufen bei 223,75 € beziehungsweise bei 10,66 %. Nach der West-Angleichung der Besoldungsgruppe A 9 zum 1. Januar 2008 lagen die Abstände zwischen den Besoldungsgruppen A 9 und A 10 (Ost) im Mittel aller einander entsprechenden Stufen bei 55,88 € beziehungsweise bei 2,36 %. Die gewährte Zulage fällt vor diesem Hintergrund nicht nennenswert ins Gewicht, zumal diese nur gewährt wurde, wenn die Dienstbezüge nach A 10 geringer waren als die Dienstbezüge nach A 9.

1. b) Für diese Beeinträchtigung des Abstandsgebots fehlt es an einer sachlichen Rechtfertigung. Insbesondere lässt sich die Differenzierung nicht durch eine besondere und einmalige Situation am Ende des Transformationsprozesses der Wiederherstellung der deutschen Einheit rechtfertigen. Zwar mögen die Unterschiede in der wirtschaftlichen und finanziellen Leistungsfähigkeit der Länder zum Teil noch immer Ausdruck eines Transformationsprozesses Ostdeutschlands sein. 18 Jahre nach der Wiedervereinigung konnten jedoch diese – ebenso von zahlreichen anderen Entwicklungen beeinflussten – Unterschiede zwischen Ost- und Westdeutschland schon allein aufgrund des Zeitablaufs nicht mehr zur Rechtfertigung von Ungleichbehandlungen der vorliegenden Art herangezogen werden. Entsprechend differenzierende Besoldungsregelungen lassen sich lediglich als Übergangsregelungen hinnehmen, um für eine begrenzte Zeit auf eine außergewöhnliche Situation wie die der Wiedervereinigung zu reagieren. Der sächsische Besoldungsgesetzgeber befand sich beim Übergang der Besoldungsgesetzgebungskompetenz durch die Föderalismusreform zum 1. September 2006 jedoch in einer vergleichbaren Situation wie die Besoldungsgesetzgeber anderer weniger leistungsstarker westdeutscher Länder. Folglich war ihm im Rahmen von Art. 33 Abs. 5 GG auch nur ein vergleichbarer Gestaltungsspielraum eröffnet.