16. Atomgesetz-Novelle vom 10. Juli 2018 nicht in Kraft getreten; Gesetzgeber bleibt zur Neuregelung verpflichtet
Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts Nr. 98/2020
Beschluss vom 29. September 2020
1 BvR 1550/19
(16. AtG-Novelle)
Mit heute veröffentlichtem Beschluss hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts entschieden, dass der Bundesgesetzgeber seine im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 6. Dezember 2016 (BVerfGE 143, 246) ausgesprochene Verpflichtung zur Beseitigung bestimmter Verfassungsverstöße im Atomrecht trotz Ablaufs der dafür geltenden Frist noch nicht erfüllt hat, und zwar insbesondere nicht mit der Sechzehnten Atomgesetz-Novelle (16. AtG-Novelle).
Mit Urteil vom 6. Dezember 2016 erklärte das Bundesverfassungsgericht die Regelungen zum beschleunigten Ausstieg aus der friedlichen Nutzung der Kernenergie (13. AtG-Novelle) teilweise für unvereinbar mit dem Grundgesetz. Grund dafür war, dass die dort geregelten festen Abschalttermine der Kraftwerke eine im Wesentlichen vollständige Verstromung der den Kernkraftwerken zuvor aufgrund der Atomkonsensvereinbarung aus dem Jahr 2001 gesetzlich zugewiesenen sogenannten Reststrommengen nicht sicherstellen und hierfür auch kein angemessener Ausgleich gewährt wird. Für eine Neuregelung setzte das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber eine Frist bis 30. Juni 2018. Mit der 16. AtG-Novelle traf der Gesetzgeber eine Neuregelung. Sie ist nach der heute veröffentlichten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aber ungeeignet, die im Urteil vom 6. Dezember 2016 festgestellte Grundrechtsverletzung zu beheben. Die 16. AtG-Novelle ist schon nicht in Kraft getreten, weil die dafür vom Gesetzgeber selbst vorgesehenen Bedingungen nicht erfüllt sind. Die getroffene Neuregelung eines Ausgleichs nicht verstromter Elektrizitätsmengen (§ 7f AtG) könnte den Verstoß gegen das Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG aber auch in der Sache nicht beheben. Der Gesetzgeber ist daher im Ergebnis weiterhin zur alsbaldigen Neuregelung verpflichtet, um die bereits im Urteil vom 6. Dezember 2016 festgestellten Grundrechtsverstöße zu beseitigen.
Sachverhalt:
Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen das Sechzehnte Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes vom 10. Juli 2018 (im Folgenden: 16. AtG-Novelle).
Im Jahr 2001 erzielte die damalige Bundesregierung mit den Energieversorgungsunternehmen eine Atomkonsensvereinbarung, in der für jedes einzelne Kernkraftwerk eine Strommenge festgelegt wurde, die es ab dem 1. Januar 2000 noch maximal produzieren darf (Reststrommenge). Das Gesetz zur geordneten Beendigung der Kernenergienutzung zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität vom 22. April 2002 (Ausstiegsgesetz 2002) setzte diese Vereinbarung um. In Reaktion auf den Reaktorunfall im japanischen Kernkraftwerk Fukushima im März 2011 wurden mit der im August 2011 in Kraft getretenen 13. AtG-Novelle konkrete Abschalttermine für die einzelnen Kraftwerke festgelegt. Mit Urteil vom 6. Dezember 2016 erklärte das Bundesverfassungsgericht unter anderem die gesetzliche Festlegung fester Abschalttermine durch die 13. AtG-Novelle insoweit für unvereinbar mit Art. 14 Abs. 1 GG, als das Gesetz nicht eine im Wesentlichen vollständige Verstromung der den Kernkraftwerken 2002 zugewiesenen Elektrizitätsmengen sicherstellt und keinen angemessenen Ausgleich hierfür gewährt. Für eine Neuregelung setzte das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber eine Frist bis zum 30. Juni 2018.
Mit Art. 1 der 16. AtG-Novelle vom 10. Juli 2018 fügte der Gesetzgeber zur Umsetzung des Urteils unter anderem Vorschriften über den Ausgleich nicht verstromter Elektrizitätsmengen (§ 7f AtG) und das diesbezügliche Verwaltungsverfahren (§ 7g AtG) in das Atomgesetz ein. Bezüglich ihres Inkrafttretens sieht Art. 3 der 16. AtG-Novelle vor, dass das Gesetz an dem Tag in Kraft tritt, an dem die Europäische Kommission die beihilfenrechtliche Genehmigung erteilt oder verbindlich mitteilt, dass eine solche Genehmigung nicht erforderlich ist. Die deutschen Behörden informierten die Europäische Kommission über den Entwurf der 16. AtG-Novelle. Eine Notifizierung nach Art. 108 Abs. 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) unterblieb. Die Generaldirektion Wettbewerb der Europäischen Kommission teilte mit, die Dienststellen der Kommission gingen davon aus, dass es bezüglich des 16. AtG-ÄndG keiner förmlichen Anmeldung nach Artikel 108 Abs. 3 AEUV bedürfe. Danach machte das Bundesumweltministerium im Bundesgesetzblatt bekannt, dass die Europäische Kommission verbindlich mitgeteilt habe, dass eine beihilfenrechtliche Genehmigung nicht erforderlich und die 16. AtG-Novelle damit mit Wirkung vom 4. Juli 2018 in Kraft getreten sei.
Die Beschwerdeführerinnen rügen eine Verletzung ihres Eigentumsgrundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG durch die mit der 16. AtG-Novelle eingefügten § 7f Abs. 1 und Abs. 2, § 7g Abs. 2 Satz 1 AtG sowie dadurch, dass der Gesetzgeber es unterlassen habe, eine Neuregelung zu treffen, die den vom Bundesverfassungsgericht formulierten Anforderungen entspricht. Die 16. AtG-Novelle sei nicht in Kraft getreten, denn die Europäische Kommission habe weder die beihilfenrechtliche Genehmigung erteilt noch verbindlich mitgeteilt, dass eine solche Genehmigung nicht erforderlich sei.
Wesentliche Erwägungen des Senats:
Die zulässigen Verfassungsbeschwerden sind begründet.
1. Die Beschwerdeführerinnen sind in ihren Grundrechten verletzt, weil die 16. AtG-Novelle nicht in Kraft getreten ist und damit keine Regelung existiert, die den durch das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 6. Dezember 2016 bereits beanstandeten Grundrechtsverstoß beseitigt.
Der Grundrechtsverstoß liegt ursprünglich in der 13. AtG-Novelle, welcher durch die 16. AtG-Novelle beseitigt werden sollte. Die 16. AtG-Novelle ist jedoch nicht in Kraft getreten, weil keine der beiden in Art. 3 der 16. AtG-Novelle genannten Bedingungen erfüllt ist. Es liegt weder eine Genehmigung der Kommission vor noch ist das Schreiben ihrer Generaldirektion Wettbewerb vom 4. Juli 2018 als „verbindliche Mitteilung“ im Sinne des Art. 3 der 16. AtG-Novelle zu qualifizieren. So wird der Grundrechtsverstoß perpetuiert, weil auch keine andere Regelung zu seiner Beseitigung getroffen wurde.
Aus unionsrechtlicher Sicht ist durch das Schreiben der Generaldirektion Wettbewerb vom 4. Juli 2018 keine verbindliche Mitteilung, sondern lediglich eine unverbindliche Einschätzung erfolgt. Vielmehr handelt es sich um eine Einschätzung im Rahmen beihilfenrechtlicher Vorabkontakte, die die Kommission im Verhaltenskodex für die Durchführung von Beihilfeverfahren ausdrücklich als informell und nicht bindend bezeichnet. Dies schließt zwar nicht von vornherein aus, die Tatbestandsvoraussetzung der „verbindlichen Mitteilung“ in Art. 3 der 16. AtG-Novelle abweichend von der unionsrechtlichen Terminologie weiter zu verstehen. Eine solche Auslegung kommt hier jedoch aus verfassungsrechtlichen Erwägungen nicht in Betracht, weil sie mit den aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden spezifischen Bestimmtheitsanforderungen an die Regelungen des Inkrafttretens von Gesetzen nicht vereinbar wäre.
Art. 82 Abs. 2 Satz 1 GG gibt dem Gesetzgeber auf, den Tag des Inkrafttretens zu bestimmen. Damit ist zwar nicht schlechthin unvereinbar, wenn der Gesetzgeber das Inkrafttreten von einer Bedingung abhängig macht, ohne ausdrücklich ein Datum zu bestimmen. Bedingungseintritt und Inkrafttreten dürfen jedoch nicht beliebig Dritten überlassen werden und die Bedingung muss so klar formuliert sein, dass über deren Bedeutung keine Unsicherheit besteht. Es ist dem Grunde nach mit Art. 82 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar, das Inkrafttreten des Gesetzes an die Bedingung beihilfenrechtlicher Maßnahmen der Europäischen Kommission zu knüpfen. Die Bestimmung des zeitlichen Geltungsbereichs einer Rechtsvorschrift muss jedoch wegen der vielfach weittragenden Wirkung hinreichend genau fixiert sein, damit die Normadressaten den Beginn ihres Berechtigt- oder Verpflichtetseins erkennen können. Dass als „verbindliche Mitteilung der Kommission“ im Sinne des Art. 3 der 16. AtG-Novelle auch eine explizit unverbindliche Mitteilung der Generaldirektion Wettbewerb gelten soll, ist unvorhersehbar und wäre daher nicht hinreichend klar geregelt.
2. Um den bereits durch das Urteil vom 6. Dezember 2016 festgestellten Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 GG zu beenden, wird es nicht ausreichen, die 16. AtG-Novelle unverändert in Kraft zu setzen, da dieser durch § 7f Abs. 1 AtG nicht behoben werden könnte.
Im Urteil vom 6. Dezember 2016 wurde festgestellt, dass die 13. AtG-Novelle in das Eigentumsgrundrecht eingreift, weil sie durch die Regelung fixer Abschalttermine der Kernkraftwerke die Möglichkeit der Eigentumsnutzung begrenzt. Dieser Eingriff ist unter anderem deshalb unverhältnismäßig, weil absehbar war, dass einige der betroffenen Unternehmen die ihnen 2002 zugewiesenen Reststrommengen nicht mehr im Wesentlichen vollständig würden verstromen können. Hierfür muss der Gesetzgeber zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit einen Ausgleich schaffen.
Die Grenzen der Verhältnismäßigkeit des Eigentumseingriffs würden auch durch die Bestimmungen des neu eingefügten § 7f Abs. 1 AtG nicht gewahrt werden.
a) Die Art und Weise, in der § 7f Abs. 1 Satz 3 AtG einen Ausgleichsanspruch nach § 7f Abs. 1 Satz 1 AtG mit einer Bemühensobliegenheit verkoppelt, ausgleichsfähige Elektrizitätsmengen zu angemessenen Bedingungen auf andere Unternehmen zu übertragen, ist unzumutbar und bildet daher keinen angemessenen Ausgleich im Sinne des Urteils des Bundesverfassungsgerichts. Von Verfassungs wegen ist zwar nichts dagegen einzuwenden, dass eine staatliche Ausgleichszahlung unterbleibt, wenn eine zumutbare Vermarktungsmöglichkeit ausgeschlagen wurde. Unzumutbar ist hier jedoch, dass die Beschwerdeführerinnen im Handlungszeitpunkt nicht wissen können, auf welche Übertragungsbedingungen sie sich einlassen müssen, und die Regelung ihnen damit aufbürdet, entweder potentiell unangemessene Konditionen zu akzeptieren oder aber zu riskieren, kompensationslos auszugehen.
b) Auch die von den Beschwerdeführerinnen hinsichtlich der Reststrommengen zweier Kernkraftwerke beschriebene Gefahr doppelter Anspruchskürzung ist wegen der Regelung des § 7f Abs. 1 Satz 1 und 2 AtG nicht von vornherein von der Hand zu weisen. Ob die dort vorgesehene quantitative Begrenzung des Ausgleichsanspruchs auf zwei Drittel beziehungsweise auf die Hälfte zu einer verfassungswidrigen Kürzung des Ausgleichs führt, hängt davon ab, wie die weiteren Maßgaben des § 7f Abs. 1 AtG auf Reststrommengen der Kraftwerke Brunsbüttel und Krümmel angewendet werden. Offenbar haben die Beschwerdeführerinnen, die Bundesregierung und PreussenElektra grundlegend unterschiedliche Vorstellungen, wie die Fragen gelöst werden sollen, die hier aus den gemeinsamen gesellschaftsrechtlichen Beteiligungen zweier Konzerne resultieren, von denen nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 2016 nur einer ausgleichsberechtigt ist. Wie diese komplexe Sach- und Rechtslage im Einzelnen zu verstehen ist, kann dabei offenbleiben. Denn selbst wenn die Vorschriften des § 7f Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 AtG ein Normverständnis erlaubten, wonach insbesondere die Probleme einer doppelten Kürzung des Ausgleichsanspruchs vermieden werden, wäre dies jedenfalls nicht hinreichend klar und operationabel zum Ausdruck gebracht. Gerade wegen des besonderen verfassungsrechtlichen Hintergrunds des Ausgleichs durfte die Konkretisierung des im Gesetz lediglich rudimentär angelegten Ausgleichs hier nicht den beteiligten Konzernen überlassen werden. Die Regelung wäre daher jedenfalls wegen unzureichender Bestimmtheit verfassungswidrig.