Organstreitverfahren gegen den „Anti-IS-Einsatz“ erfolglos

Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts Nr. 65/2019

Mit heute veröffentlichtem Beschluss hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts einen Antrag der Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag als unzulässig verworfen, mit dem diese im Wege des Organstreitverfahrens die Feststellung begehrt hatte, dass Bundesregierung und Bundestag die Rechte des Deutschen Bundestages aus Art. 24 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG durch die Beschlussfassung über den Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte zur Verhütung und Unterbindung terroristischer Handlungen durch den sogenannten „Islamischen Staat“ (IS) verletzt hätten. Zur Begründung hat der Senat ausgeführt, dass die Antragstellerin die Möglichkeit einer Rechtsverletzung nicht substantiiert dargelegt hat. Nach dem vorgetragenen Sachverhalt erscheint die von der Antragstellerin behauptete Verletzung von vornherein ausgeschlossen.

Sachverhalt:

Nach den terroristischen Anschlägen in Paris am 13. November 2015 versicherten die Mitgliedstaaten der Europäischen Union Frankreich ihre Solidarität und sicherten anlässlich einer Sitzung des Rates der Europäischen Union, auf der sich Frankreich auf den in Art. 42 Abs. 7 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) geregelten Beistandsfall berufen hatte, einstimmig die in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung zu. Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen verurteilte die Anschläge mit Resolution 2249 (2015) vom 20. November 2015 und ordnete den IS als „weltweite und beispiellose Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit“ ein. Er forderte die Mitgliedstaaten, die dazu in der Lage seien, auf, unter Einhaltung des Völkerrechts, insbesondere der Charta der Vereinten Nationen (VN-Charta) sowie der internationalen Menschenrechtsnormen, des Flüchtlingsvölkerrechts und des humanitären Völkerrechts, in dem unter der Kontrolle des IS stehenden Gebiet in Syrien und im Irak alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen und ihre Anstrengungen zu verstärken und zu koordinieren, um terroristische Handlungen zu verhüten und zu unterbinden, und den sicheren Zufluchtsort zu beseitigen, den der IS in erheblichen Teilen des Irak und Syriens geschaffen habe. Die Bundesregierung erklärte unter der Maßgabe, dass man nicht an direkten Kampfhandlungen mitwirke, die Bereitschaft zur Teilnahme an einem Einsatz in Syrien und im Irak. Am 1. Dezember 2015 beschloss die Bundesregierung den Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte zur Verhütung und Unterbindung terroristischer Handlungen durch die Terrororganisation IS mit bis zu 1.200 Soldatinnen und Soldaten zunächst bis zum 31. Dezember 2016. Hinsichtlich der rechtlichen Grundlagen berief sie sich auf Art. 24 Abs. 2 GG, auf das Recht auf kollektive Selbstverteidigung gemäß Art. 51 VN-Charta, die Sicherheitsratsresolution 2249 (2015) vom 20. November 2015 und die in Art. 42 Abs. 7 EUV verankerte Beistandsklausel sowie die Einwilligung des Irak. Der Deutsche Bundestag stimmte dem Einsatz mit Beschluss vom 4. Dezember 2015 zu. Der Einsatz, der bei der Bundeswehr unter der Bezeichnung „Operation Counter Daesh“ läuft, begann am 6. Dezember 2015 zunächst mit der Sicherung des französischen Flugzeugträgers Charles de Gaulles durch die Deutsche Marine. Er umfasst zudem die Bereitstellung von Tornado-Aufklärungsflugzeugen, von Tankflugzeugen für die Luft-Luft-Betankung der Kampfflugzeuge der internationalen Allianz „Operation Inherent Resolve“ und von Personal in Stäben und Hauptquartieren sowie an Bord von
AWACS-Luftraumüberwachungsflugzeugen der NATO und wurde zwischenzeitlich um eine Ausbildungskomponente zugunsten von Führungskräften der zentralirakischen Armee durch Soldaten der Bundeswehr erweitert. Das Mandat für den Einsatz wurde zuletzt durch Bundestagsbeschluss vom 18. Oktober 2018 verlängert und gilt bis zum 31. Oktober 2019 fort. Mit Schreiben vom 10. Dezember 2015 notifizierte die Bundesrepublik Deutschland gegenüber dem Präsidenten des Sicherheitsrats die Wahrnehmung von Selbstverteidigungshandlungen nach Art. 51 VN-Charta gegen den IS und stellte klar, dass sich die Handlungen nicht gegen Syrien richteten. Die Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag begehrt im Wege des Organstreitverfahrens die Feststellung, dass Bundesregierung und Bundestag die Rechte des Deutschen Bundestages aus Art. 24 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG durch die Beschlussfassung über den Einsatz der Bundeswehr verletzt hätten.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

Der Antrag ist mangels Antragsbefugnis unzulässig. Die von der Antragstellerin behauptete Verletzung der in Prozessstandschaft geltend gemachten verfassungsmäßigen Rechte des Bundestages erscheint von vornherein ausgeschlossen.

1. Ein Antrag im Organstreitverfahren ist gemäß § 64 Abs. 1 BVerfGG nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Bei dem Organstreit handelt es sich um eine kontradiktorische Parteistreitigkeit, er dient maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht hingegen der Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten Organhandelns. Kern des Organstreitverfahrens ist auf Seiten des Antragstellers die Durchsetzung von Rechten. Der Organstreit eröffnet daher nicht die Möglichkeit einer objektiven Beanstandungsklage. Für eine allgemeine oder umfassende, von eigenen Rechten des Antragstellers losgelöste, abstrakte Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit einer angegriffenen Maßnahme ist im Organstreit kein Raum. Eine Respektierung sonstigen (Verfassungs-)Rechts kann im Organstreit nicht erzwungen werden; er dient allein dem Schutz der Rechte der Staatsorgane im Verhältnis zueinander, nicht aber einer allgemeinen Verfassungsaufsicht. Aus dem Grundgesetz lässt sich kein eigenes Recht des Deutschen Bundestages dahingehend ableiten, dass jegliches materiell oder formell verfassungswidrige Handeln der Bundesregierung unterbleibe. Auch eröffnet der Organstreit keine allgemeine Kontrolle außen- oder verteidigungspolitischer Maßnahmen der Bundesregierung. Im Verhältnis zwischen Bundestag und Bundesregierung sind im Organstreit demnach vor allem die Gesetzgebungsbefugnisse und sonstigen Mitwirkungsrechte des Bundestages rügefähig. Ein Eingriff in eine Gesetzgebungskompetenz des Bundestages ist nicht nur bei Anmaßung der Regelungskompetenz möglich, sondern auch bei einem rechtserheblichen Handeln ohne gesetzliche Ermächtigung, wenn diese von Verfassungs wegen erforderlich ist.
2. Die Antragstellerin hat die Möglichkeit, dass der Deutsche Bundestag durch den verfahrensgegenständlichen Einsatz in Rechten verletzt sein könnte, die ihm durch das Grundgesetz übertragen worden sind (§ 64 Abs. 1 BVerfGG), nicht substantiiert dargelegt. Nach dem vorgetragenen Sachverhalt erscheint die von der Antragstellerin behauptete Verletzung von Gesetzgebungsrechten des Bundestages aus Art. 24 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG von vornherein ausgeschlossen.
3. a) Mit ihrem Hauptvortrag trägt die Antragstellerin im Wesentlichen vor, Art. 24 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG sei verletzt, weil der verfahrensgegenständliche Einsatz nicht auf ein anerkanntes System gegenseitiger kollektiver Sicherheit zurückgeführt werden könne und zur Begründung eines demnach erforderlichen Systems der Bundestag beteiligt werden müsse. Damit rügt sie in der Sache, dass entgegen der Annahme von Bundesregierung und Bundestag ein System nach Art. 24 Abs. 2 GG für den verfahrensgegenständlichen Streitkräfteeinsatz nicht bestehe, aber erforderlich sei. Diese Argumentation genügt für die Darlegung einer Verletzung der Rechte des Bundestages im vorliegenden Organstreitverfahren nicht. Denn sie versucht, die Betroffenheit organschaftlicher Rechte des Bundestages aus der bloßen Stellung des Parlaments als (Vertrags)Gesetzgeber – unabhängig von dem Abschluss oder Vollzug eines Vertrages durch die Bundesregierung – abzuleiten. Diese Stellung räumt dem Bundestag aber für sich genommen kein eigenes Recht im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG ein, weil andernfalls im Wege des Organstreitverfahrens eine abstrakte Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit des Verhaltens der Exekutive ermöglicht würde.

Soweit sich die Antragstellerin darauf beruft, dass eine Verletzung organschaftlicher Rechte des Bundestages aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 24 Abs. 2 GG deshalb vorliege, weil ein rechtserhebliches Handeln ohne die von Verfassungs wegen erforderliche gesetzliche Ermächtigung vorliege, lässt sie außer Acht, dass eine derartige Rechtsverletzung den Abschluss eines (neuen) Vertrages im Sinne von Art. 59 Abs. 2 GG durch die Bundesregierung oder die Überschreitung der Grenzen eines Vertragsgesetzes im Sinne von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG zu einem bestehenden System gegenseitiger kollektiver Sicherheit gemäß Art. 24 Abs. 2 GG durch die Bundesregierung voraussetzt. Weder das eine noch das andere macht die Antragstellerin mit ihrem Hauptvortrag geltend.

1. b) Auch das von der Antragstellerin in den Raum gestellte Bedürfnis nach einer extensiveren Konzeption des Organstreits, weil die Einhaltung der verfassungsrechtlichen Voraussetzungen von Ein-sätzen der Streitkräfte sonst schutzlos der Exekutive überantwortet würde, ist nicht geeignet, ihre Antragsbefugnis zu begründen. Die Entscheidung über Auslandseinsätze ist über die Grundsätze des verfassungsrechtlich verankerten Parlamentsvorbehalts nicht der Exekutive, sondern dem Deutschen Bundestag als Repräsentationsorgan des Volkes anvertraut. Zudem rechtfertigt die verfassungsrechtliche Bedeutung einer Maßnahme nicht die Bildung weiterer beziehungsweise die Ausweitung bestehender verfassungsgerichtlicher Verfahrensarten entgegen dem im Grundgesetz verankerten Enumerationsprinzip. Es ist Aufgabe des Verfassungsgesetzgebers und nicht des Bundesverfassungsgerichts, neue Verfahrensarten zu schaffen, um Wertungswidersprüchen, wie sie die Antragstellerin behauptet, entgegenzuwirken.
2. Eine Verletzung von Rechten des Bundestages aus Art. 24 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG durch die von der Antragstellerin hilfsweise geltend gemachte Überschreitung der Integrationsgrenzen des Gesetzes zum Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zur Charta der Vereinten Nationen (BGBl II 1973 S. 430) ist ebenfalls ausgeschlossen.

Auf der Grundlage des von der Antragstellerin dargelegten Sachverhalts ist nicht ersichtlich, dass der verfahrensgegenständliche Einsatz oder die ihm zugrundeliegenden Beschlüsse der Antragsgegner die Zielsetzung, Struktur oder grundlegenden Regeln der Vereinten Nationen oder gar deren Ausrichtung auf die Wahrung des Friedens antastet. Dabei kommt es nicht darauf an, ob das Bundesverfassungsgericht die völkerrechtliche Einschätzung der Antragsgegner, die dem gerügten Handeln zugrunde liegt, teilt. Die Prüfung beschränkt sich vielmehr grundsätzlich darauf, ob die Annahmen außerhalb des Vertretbaren liegen. Die vertretbare Interpretation von Rechten und Pflichten in einem System nach Art. 24 Abs. 2 GG und das Handeln in einem solchen System auch in Reaktion auf neue Sicherheitsherausforderungen ist Aufgabe der Bundesregierung und bewegt sich regelmäßig innerhalb des vertragsgesetzlichen Ermächtigungsrahmens. Soweit die Antragstellerin rügt, dass die Grenzen des Vertragsgesetzes zur VN-Charta dadurch überschritten würden, dass Art. 51 VN-Charta von den Antragsgegnern unvertretbar weit ausgelegt worden sei, ist eine solche unvertretbare Auslegung nicht ersichtlich. Weder der Wortlaut noch Sinn und Zweck des Art. 51 VN-Charta sperren sich gegen die Anwendung des Selbstverteidigungsrechts auf Angriffe territorial verfestigter nichtstaatlicher Akteure auf dem Gebiet eines Drittstaats. Auch die Rechtsprechung des Internationalen Gerichtshofs, die eine faktische Orientierungswirkung über den konkret entschiedenen Einzelfall hinaus hat, als völkerrechtliche Rechtserkenntnisquelle nach Art. 38 Abs. 1 Buchstabe d IGH-Statut dient und unter dem Gesichtspunkt der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes von deutschen Gerichten zu berücksichtigen ist, steht dem nicht entgegen.

Eine Überschreitung der Integrationsgrenzen des Gesetzes zum Vertrag von Lissabon vom 13. Dezember 2007 ist ebenfalls ausgeschlossen. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist, anders als die Antragstellerin meint, nicht dahingehend zu verstehen, dass die Europäische Union grundsätzlich nicht als System im Sinne von Art. 24 Abs. 2 GG eingeordnet werden kann. Vielmehr ist es zumindest vertretbar, die Europäische Union als ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit anzusehen. Ein Streitkräfteeinsatz auf der Grundlage der Beistandsklausel des Art. 42 Abs. 7 EUV ist verfassungsrechtlich dem Grunde nach jedenfalls nicht ausgeschlossen. Diese verweist auf das in der VN-Charta angelegte Selbstverteidigungsrecht, so dass die Annahme der Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 42 Abs. 7 EUV auch insoweit vertretbar erscheint. Zur Zeit der Verabschiedung des Zustimmungsgesetzes zum Vertrag über die Europäische Union im Jahr 2007, als das Bedrohungspotenzial, das von nichtstaatlichen Akteuren ausgehen kann, der internationalen Gemeinschaft infolge der Anschläge am 11. September 2001 in den Vereinigten Staaten von Amerika bereits sehr bewusst war, war vorhersehbar, dass zukünftig, wie im vorliegenden Fall, ein terroristischer Angriff gegen einen Mitgliedstaat tatbestandlich unter die Beistandsklausel des Art. 42 Abs. 7 EUV gefasst werden könnte. Auch auf der Rechtsfolgenseite ist nicht ersichtlich, dass der verfahrensgegenständliche Einsatz angesichts der dem Wortlaut des Art. 42 Abs. 7 EUV zu entnehmenden Verpflichtung der Mitgliedstaaten, dem angegriffenen Mitglied alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung zu leisten, die Grenzen dessen überschreitet, was im Rahmen eines Beistandsfalls gemäß Art. 42 Abs. 7 EUV zu erwarten war.