Wahlprüfungsbeschwerde gegen die Wahl zum 18. Deutschen Bundestag erfolglos

Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts Nr. 85/2017

Mit Beschluss vom 19. September 2017 hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts eine Wahlprüfungsbeschwerde gegen die Wahl zum 18. Deutschen Bundestag im Jahr 2013 verworfen. Der Beschwerdeführer rügte erfolglos die Fünf-Prozent-Sperrklausel, den Verzicht des Gesetzgebers auf die Einführung eines sogenannten Eventualstimmrechts und die „verschleierte Staats- und Wahlkampffinanzierung der Bundestagsparteien durch ihre Fraktionen, Abgeordnetenmitarbeiter und parteinahen Stiftungen“. Der Senat hat allerdings den Deutschen Bundestag aufgefordert dafür Sorge zu tragen, dass die ordnungsgemäße Verwendung der dem Abgeordneten für die Beschäftigung von Mitarbeitern zur Verfügung stehenden staatlichen Mittel nachvollziehbarer Kontrolle unterliegt.

Sachverhalt:

Der Beschwerdeführer hat im November 2013 beim Deutschen Bundestag erfolglos Einspruch gegen die Gültigkeit der Bundestagswahl vom 22. September 2013 eingelegt. Gegen den ablehnenden Beschluss hat der Beschwerdeführer im August 2014 Wahlprüfungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht erhoben und beantragt, den angegriffenen Bundestagsbeschluss aufzuheben, die Bundestagswahl 2013 für ungültig zu erklären und eine Wiederholungswahl anzuordnen. Er beanstandet im Wesentlichen die Fünf-Prozent-Sperrklausel, den Verzicht des Gesetzgebers auf die Einführung eines sogenannten Eventualstimmrechts und die „verschleierte Staats- und Wahlkampffinanzierung der Bundestagsparteien durch ihre Fraktionen, Abgeordnetenmitarbeiter und parteinahen Stiftungen“ und sieht hierdurch die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien verletzt. Durch diese Verfassungsverstöße sei das Ergebnis der Bundestagswahl 2013 erheblich beeinflusst und er in seinem „Grundrecht auf gleiche Wahl“ verletzt worden.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

Die Wahlprüfungsbeschwerde ist unzulässig, soweit sie sich gegen die Bereitstellung staatlicher Mittel für politische Stiftungen und Bundestagsfraktionen und deren Verwendung richtet. Im Übrigen ist sie unbegründet.

1. a) Bezogen auf das Handeln der politischen Stiftungen hat der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der Bundestagswahl 2013 keine konkreten Umstände dargelegt, aus denen sich die Möglichkeit einer Beeinflussung des Ablaufs und Ergebnisses der Wahl ergibt. Es fehlt an Ausführungen dazu, durch welche Verhaltensweisen und Aktivitäten die politischen Stiftungen auf die Bundestagswahl eingewirkt und deren Ergebnis beeinflusst haben. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der allgemein gehaltenen Behauptung des Beschwerdeführers, das Handeln der politischen Stiftungen komme im Sinne einer „Kooperationseinheit“ der jeweiligen Mutterpartei zugute. Er lässt insoweit die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts außer Betracht, wonach die politischen Stiftungen ihre satzungsgemäßen Aufgaben in hinreichender organisatorischer und personeller Unabhängigkeit von den ihnen nahestehenden Parteien erfüllen und daher die Gewährung von Globalzuschüssen an politische Stiftungen keine verdeckte Parteienfinanzierung darstellt.
2. b) Soweit der Beschwerdeführer sich gegen die Bereitstellung staatlicher Mittel für die Bundestagsfraktionen und insbesondere deren Öffentlichkeitsarbeit wendet, fehlt es ebenfalls an einer hinreichenden Substantiierung der Wahlprüfungsbeschwerde. Auch insoweit lassen sich dem Vortrag des Beschwerdeführers konkret auf die Bundestagswahl 2013 bezogene Sachverhalte nicht entnehmen. Der allgemeinen Behauptung, die Zuweisung von Fraktionsmitteln stelle eine „verdeckte Parteienfinanzierung“ dar, steht entgegen, dass die Verwendung von Fraktionsmitteln strikt auf die Wahrnehmung von Aufgaben begrenzt ist, die den Fraktionen als Teil der „organisierten Staatlichkeit“ zugewiesen sind. Zwar ist dem Beschwerdeführer zuzugestehen, dass das Handeln der einzelnen Bundestagsfraktionen mit den jeweiligen Parteien verbunden wird, in deren Bewertung einfließt und sich damit auf die Wahlchancen der im Wettbewerb stehenden Parteien auswirken kann. Dies ist jedoch Teil des Prozesses der freiheitlichen Demokratie, wie das Grundgesetz sie versteht. Sich daraus ergebende Ungleichheiten für die Teilnehmer des politischen Wettbewerbs sind hinzunehmen.
3. Ein Wahlfehler in Form einer mandatsrelevanten Verletzung der Grundsätze der Gleichheit der Wahl und der Chancengleichheit der Parteien liegt nicht vor.
4. a) Der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit und die Chancengleichheit der Parteien unterliegen keinem absoluten Differenzierungsverbot. Allerdings folgt aus dem formalen Charakter der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien, dass dem Gesetzgeber bei der Ordnung des Wahlrechts nur ein eng bemessener Spielraum für Differenzierungen verbleibt. Weil mit Regelungen, die die Bedingungen der politischen Konkurrenz berühren, die parlamentarische Mehrheit gewissermaßen in eigener Sache tätig wird und gerade bei der Wahlgesetzgebung die Gefahr besteht, dass die jeweilige Parlamentsmehrheit sich statt von Gemeinwohlerwägungen von dem Ziel des eigenen Machterhalts leiten lässt, unterliegt die Ausgestaltung des Wahlrechts einer strikten verfassungsgerichtlichen Kontrolle. Gegen die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien wird verstoßen, wenn der Gesetzgeber mit der Regelung ein Ziel verfolgt hat, das er bei der Ausgestaltung des Wahlrechts nicht verfolgen darf, oder wenn die Regelung nicht geeignet und erforderlich ist, um die mit der jeweiligen Wahl verfolgten Ziele zu erreichen. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, eine die Wahlrechtsgleichheit und die Chancengleichheit der Parteien berührende Norm des Wahlrechts zu überprüfen und gegebenenfalls zu ändern, wenn die verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieser Norm durch neue Entwicklungen in Frage gestellt wird.
5. b) Nach diesen Maßstäben ist ein mandatsrelevanter Wahlfehler weder bezogen auf die Fünf-Prozent-Sperrklausel noch hinsichtlich des Verzichts des Gesetzgebers auf die Einführung einer Eventualstimme und des Einsatzes von Abgeordnetenmitarbeitern im Bundestagswahlkampf 2013 gegeben.
6. aa) Das Bundesverfassungsgericht hat in ständiger Rechtsprechung die Fünf-Prozent-Sperrklausel bei der Wahl des Deutschen Bundestages für verfassungskonform erachtet. Die Ausführungen des Beschwerdeführers geben keine Veranlassung, von dieser Rechtsprechung des Senats abzuweichen. Der sperrklauselbedingte Ausfall von 15,7 % der Stimmen bei der Bundestagswahl 2013 stellt keine Änderung der tatsächlichen Verhältnisse dar, die die Rechtfertigung der Fünf-Prozent-Sperrklausel in Wegfall geraten lässt. Auch ergibt sich die Notwendigkeit einer Neubewertung nicht aus den Urteilen zur Verfassungswidrigkeit der Fünf- beziehungsweise Drei-Prozent-Sperrklausel bei der Wahl zum Europäischen Parlament. In diesen Entscheidungen hat das Gericht ausdrücklich auf die Nichtübertragbarkeit der dortigen Erwägungen, die Unterschiedlichkeit der Interessenlage angesichts des Umstands, dass das Europäische Parlament keine Regierung wählt, die auf fortlaufende Unterstützung angewiesen ist, und vor allem auf die im Bundestagswahlrecht nicht bestehende Möglichkeit hingewiesen, im Falle einer Schwächung der Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments mit einer Korrektur des nationalen Europawahlrechts zu reagieren.

Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers fordert auch der Grundsatz des milderen Mittels nicht die Abschaffung oder Absenkung der Fünf-Prozent-Sperrklausel. Es ist nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, eigene Zweckmäßigkeitserwägungen an die Stelle derjenigen des Gesetzgebers zu setzen. Entschließt sich der Gesetzgeber zur Einführung einer Sperrklausel, darf er in aller Regel kein höheres als ein Fünf-Prozent-Quorum begründen. Innerhalb dieser Grenze unterliegt es aber seiner Entscheidung, wie weit er die Möglichkeit zur Differenzierung ausschöpft.

1. bb) Die Einführung einer Eventualstimme für den Fall, dass die über die Hauptstimme mit Priorität gewählte Partei wegen der Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht die erforderliche Mindeststimmenzahl erhält, ist verfassungsrechtlich nicht geboten. Angesichts der mit der Einführung eines Eventualstimmrechts verbundenen erhöhten Komplexität und Fehleranfälligkeit des Wahlvorgangs sowie der Herbeiführung neuer Eingriffe in die Gleichheit und Unmittelbarkeit der Wahl, kann das Eventualstimmrecht nicht als zweifelsfrei „gleich geeignetes, milderes Mittel“ zur Erreichung des Ziels der Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Parlaments angesehen werden. Es wäre demgemäß Sache des Gesetzgebers, die mit einem Eventualstimmrecht verbundenen Vor- und Nachteile gegeneinander abzuwägen und auf dieser Grundlage über dessen Einführung zu entscheiden.
2. cc) Die Bereitstellung staatlicher Mittel zur Beschäftigung von Abgeordnetenmitarbeitern stellt keinen Wahlfehler dar. Diese Mittel werden dem Abgeordneten nur zur Verfügung gestellt, soweit sich die Tätigkeit der Mitarbeiter auf die Unterstützung bei der Erledigung der parlamentarischen Arbeit beschränkt. Selbst wenn, wie der Beschwerdeführer vorträgt, die wahlkreisbezogenen Aktivitäten der Abgeordneten und der Umfang der an sie gerichteten Anfragen in Vorwahlzeiten sprunghaft ansteigen, hindert dies den Einsatz der Abgeordnetenmitarbeiter nicht, soweit im Einzelfall ein hinreichender Mandatsbezug erkennbar vorliegt. Die Unterstützung des Abgeordneten bei der Wahrnehmung seiner Mandatspflichten durch eigene Mitarbeiter und die Erstattung des damit verbundenen Aufwands (§ 12 Abs. 3 Satz 1 AbgG) ist auch in Wahlkampfzeiten kein Eingriff in den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien. Etwas anderes kann nur gelten, soweit Abgeordnetenmitarbeiter im Rahmen ihrer dienstlichen Tätigkeit für Parteiaufgaben oder Wahlkampfaktivitäten eingesetzt werden.

Der ganz überwiegende Teil der vom Beschwerdeführer angeführten Umstände ist zum Nachweis eines derartigen missbräuchlichen Einsatzes von Abgeordnetenmitarbeitern im Bundestagswahlkampf 2013 von vornherein nicht geeignet. Anhaltspunkte für einen unzulässigen Einsatz von Abgeordnetenmitarbeitern im Bundestagswahlkampf 2013 ergeben sich nur aus den im Bericht des Politikmagazins „Report Mainz“ vom 17. September 2013 angesprochenen Sachverhalten und Äußerungen. Nach dem Ergebnis der hierdurch veranlassten Ermittlungen der Staatsanwaltschaft Berlin kann der Einsatz von Abgeordnetenmitarbeitern im Wahlkampf während der Dienstzeit aber nur in sehr geringem, punktuellem Umfang als nachgewiesen angesehen werden. Insoweit ist die zur Feststellung eines die Gültigkeit der Wahl berührenden Wahlfehlers erforderliche Mandatsrelevanz nicht gegeben. Eine weitergehende Aufklärung des Sachverhalts von Amts wegen kommt nicht in Betracht, da es an tauglichen Ansatzpunkten für ergänzende Ermittlungen fehlt.

1. dd) Allerdings ist nicht von der Hand zu weisen, dass der Einsatz von Abgeordnetenmitarbeitern sich öffentlich weitgehend nicht nachvollziehen lässt. Zugleich führen die unvermeidbaren Überschneidungen zwischen der Wahrnehmung des Abgeordnetenmandats im Wahlkreis und der Beteiligung am Wahlkampf zu einer in hohem Maße missbrauchsanfälligen Situation.

Vor diesem Hintergrund sah der Senat sich im vorliegenden Wahlprüfungsverfahren – im Unterschied zu einem früheren Organstreit, in dem der Beschwerdeführer sich gegen die Bereitstellung von Mitteln für Abgeordnetenmitarbeiter durch den Haushaltsgesetzgeber in einem Nichtwahlkampfjahr gewandt hatte (vgl. BVerfGE 140, 1 <32 ff. Rn. 89 ff.>) – veranlasst, darauf hinzuweisen, dass der gegenwärtige Regelungsbestand der besonderen Missbrauchsanfälligkeit hinsichtlich des Einsatzes von Abgeordnetenmitarbeitern im Wahlkampf nicht ausreichend Rechnung trägt. Der Deutsche Bundestag wird zur Wahrung der Chancengleichheit der Parteien durch ergänzende Regelungen des Abgeordnetengesetzes oder anderer untergesetzlicher Vorschriften dafür Sorge zu tragen haben, dass der Verwendung von Abgeordnetenmitarbeitern im Wahlkampf verstärkt entgegengewirkt wird und die Verwendung der zur Verfügung gestellten Mittel nachvollziehbarer Kontrolle unterliegt.

Der vorliegenden Wahlprüfungsbeschwerde vermag dieses Regelungsdefizit jedoch nicht zum Erfolg zu verhelfen. Die bloße Möglichkeit des unzulässigen Einsatzes von Abgeordnetenmitarbeitern genügt zur Feststellung eines die Gültigkeit der Wahl berührenden Wahlfehlers nicht.